Tilsyn

Kommunen står fritt i å organisere sin tilsynsvirksomhet tilpasset lokale forhold. Nedenfor gis noen eksempler på alternative modeller.

Tilsyn kan organiseres på forskjellige måter. Uansett hvilken modell som velges, bør det legges til rette for faglig samarbeid mellom den kommunale byggesaksbehandlingen og tilsynet. Der kommunen formelt har delegert tilsynet til et interkommunalt tilsyn, ligger ansvaret for tilsynskompetansen hos vertskommunen. Dersom tilsynet skilles ut som en egen enhet, vil dette stille krav til gode rutiner for samarbeid og informasjonsflyt mellom byggesak og tilsyn. Kommuner kan samarbeide om tilsyn med andre kommuner. Dette kan gjøres uformelt etter ulike modeller, eller kommunen kan formelt delegere tilsynsoppgaven til et interkommunalt samarbeid.

Uansett modellvalg oppfordres kommuner å utveksle erfaringer med andre kommuner om saksbehandling og tilsyn. Det er ofte de samme aktørene som opererer i flere kommuner. Det er derfor en fordel at kommuner praktiserer tilsynet tilnærmet likt og har en felles forståelse av gjennomføring av tilsyn. Dette vil også sikre aktørene i byggebransjen bedre forutberegnelighet.

Det vanligste, i alle fall i mindre kommuner, er at kommunens byggesaksbehandlere både behandler byggesaker og fører tilsyn. Dette er den enkleste form for integrering av tilsyn i den kommunale byggesaksbehandlingen. Saksbehandler kjenner byggesaken og foretaket og vil være en nyttig ressurs i utøvelsen av tilsyn. Integreres tilsyn i byggesaksbehandlingen, vil kommunen effektivt kunne følge opp saker hvor det foreligger mistanke eller opplysninger om brudd på regelverket. Det er likevel viktig å være bevisst på når kommunen utfører saksbehandling og når den opptrer som tilsynsmyndighet.

Enkelte kommuner har valgt å organisere tilsynsvirksomheten i en uavhengig enhet eller avdeling atskilt fra byggesaksavdelingen. Tilsynsenheten utøver alle tilsynsoppgaver og bør arbeide nært sammen med byggesaksavdelingen. Fordelen med en slik organisering er at kommunen raskt kan bygge opp høy kompetanse innenfor fagområdet, noe som igjen bidrar til et raskere og mer effektivt tilsyn. Velger kommunen å opprette en egen tilsynsenhet, bør det tilrettelegges for samarbeid og informasjonsflyt mellom byggesak og tilsyn.

I sin enkleste form kan kommunalt samarbeid etableres på uformelt grunnlag, for eksempel ved samarbeidsmøter eller ved å opprette løsere samarbeidsavtaler. Eksempelvis kan en kommune låne ut en saksbehandler til en annen kommune en dag i uken for å gjennomføre tilsyn sammen med nabokommunens saksbehandler.

Slike samarbeidsmodeller er imidlertid avhengige av personer og kommunenes prioriteringer til enhver tid og vil lett kunne forvitre.

Mindre kommuner med få byggesaksbehandlere kan samarbeide på tvers av kommunegrenser ved å opprette en felles tilsynsenhet. Dette har den fordel at kommunene raskt kan komme i gang med tilsyn og krever relativt små ressurser fra den enkelte kommune. Ved samarbeid om tilsyn unngås lettere dobbeltrolle enn om den enkelte kommune integrerer tilsynet i sin saksbehandling. Det gjør det lettere å synliggjøre tilsynsfunksjonen og kan bidra til større likebehandling mellom kommunene.

En kommunal samarbeidsenhet kan organiseres på flere måter. Dersom kommunen ønsker å delegere myndighetsutøvelsen, må dette imidlertid gjøres som et formelt interkommunalt samarbeid etter reglene i kommuneloven.

Samarbeid mellom kommunene vil fremme lik prioritering og praksis i de kommunene som er med. Tilsynet vil dessuten oppfattes som mer nøytralt i små kommuner hvor «alle kjenner alle».

Tilsynsenheten vil kunne gjennomføre tilsyn i alle kommunene, men må rapportere til den kommunen hvor byggetiltaket befinner seg. Det er kommunen, ikke tilsynsorganet, som innehar sanksjonsmyndigheten.

Også her er det viktig at det utarbeides gode rutiner for å sikre et nært samarbeid med de kommunale byggesaksavdelingene. Dette sikrer at tilsynene blir fulgt opp og at det ikke går for lang tid mellom tilsynstidspunktet og kommunens oppfølgning.

En kommune kan overlate utførelsen av tilsyn og andre lovpålagte oppgaver til en vertskommune. Slik delegasjon og overføring av beslutningsmyndighet reguleres av kommuneloven (kap. 5). Kommunelovens bestemmelser gir rammene for slikt formelt interkommunalt samarbeid.

Dersom en kommune ønsker å delegere offentlig myndighetsutøvelse, kan dette kun gjøres slik kommuneloven §§ 20-1 flg. gir anvisning om.

Etablering av et vertskommunesamarbeid er frivillig og til grunn for samarbeidet skal det ligge en samarbeidsavtale. Kommuneloven stiller minimumskrav til samarbeidsavtalen mellom vertskommunen og samarbeidskommunen, se § 20-4. Avtalen kan også regulere andre forhold enn de obligatoriske.

Det finnes to modeller for interkommunalt samarbeid:

• Administrativ vertskommunesamarbeid

• Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd

Hvilke type saker som skal delegeres er bestemmende for valg av modell.

Der delegasjonen omfatter saker som normalt er delegert til administrasjonen og som ikke trenger politisk behandling, dvs. såkalt "ikke prinsipielle saker", vil administrativt vertskommunesamarbeid være tilstrekkelig. For tilsyn etter plan- og bygningsloven vil denne modellen normalt være mest hensiktsmessig.

Der delegasjonen skal omfatte saker av prinsipiell betydning, må modellen med felles folkevalgt nemnd legges til grunn.

Administrativt vertskommunesamarbeid er godt egnet for tilsyn. Etablering av interkommunalt tilsyn etter denne modellen beskrives derfor nærmere i det følgende.

Til grunn for et interkommunalt tilsynssamarbeid skal det ligge en samarbeidsavtale. Avtalen skal være skriftlig og vedtas av kommunestyrene selv. Selve delegasjonen av myndighet skjer ved at kommunestyret gir instruks til egen administrasjonssjef om delegasjon til administrasjonssjefen i vertskommunen. Overføring av tilsynsmyndighet til vertskommune kan derfor ikke være videre enn den myndighet administrasjonen selv har. Vertskommunen skal så orientere fylkesmannen om etableringen av samarbeidet.

Vanlig instruksjons- og omgjøringsmyndighet ligger fortsatt til samarbeidskommunen.

Samarbeidskommunen kan gi vertskommunen instruks i saker og har også omgjøringsmyndighet som etter forvaltningsloven § 35 første ledd. Vertskommunen har alminnelig styringsrett som arbeidsgiver og samarbeidskommunen kan derfor ikke gi instruks om organisering av arbeidet.

Folkevalgte organer i vertskommunen har ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet i saker som gjelder samarbeidskommunen.

Ved klage på vedtak fattet av vertskommunen er den kommunen som har delegert myndigheten, dvs. samarbeidskommunen, klageinstans.

Samarbeidsavtale

Samarbeidsavtalen skal minimum inneholde bestemmelser om:

• Deltakere i samarbeidsavtalen og hvilken kommune som er vertskommune

• Hvilke oppgaver og avgjørelsesmyndighet som delegeres, eksempelvis

  • Oppgavetype: tilsyn, ulovlighetsoppfølging, sanksjoner, saksfremlegg politisk behandling m.v.

• • Tilsynsstrategi og prioriterte fagområder

  • Omfang av tilsynet, rammer, forventninger om antall saker og tidsbruk mv.

• • Ansvar for utvikling av utkast til årlig tilsynsstrategi og årlig rapport

• Tidspunkt for overføring av oppgaver og myndighet

  • Når overføres oppgaven fra/tidsrom

• Underretning til deltakerne om vedtak av vertskommunen

  • Utsendelse, arkivering og informasjon til samarbeidskommunen

• Økonomi

  • Kostnader mht. bemanning, kontor, IKT, transport, kartløsning, forsikring mv.

  • Fakturering - faktiske kostnader, tidsbruk, fordelingsnøkkel, prosentvis etter innbyggertall/byggesaker mv.

• • Fakturering mht. intervall - månedlig, årlig mv.

• Oppløsning og avvikling av samarbeidet

  • Oppsigelse (normalt 1 år, men annet kan avtales)

• Annet som etter lov krever avtale

  • Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, kostnader ved instruksjon og omgjøring mv.

Avtalen kan også inneholde andre forhold. Alle forhold av betydning for samarbeidet bør reguleres i avtalen. Dette kan for eksempel være:

• Informasjon og tilgjengelighet for foretak og tiltakshavere (kontorsted og kontortid)

• Innsynsrett for samarbeidskommunen i vertskommunens virksomhet og rutiner

• Informasjon til samarbeidskommunen om klager og andre henvendelser

En vertskommune kan være vertskommune og utføre tilsyn for flere samarbeidskommuner. De ulike samarbeidskommunene kan delegere ulik myndighet til vertskommunen ved administrativt vertskommunesamarbeid. Vertskommunen kan derfor utføre ulike oppgaver for ulike kommuner avhengig av samarbeidsavtalen med den enkelte. Ved interkommunalt samarbeid med felles nemnd må for øvrig alle kommunene inngå én felles avtale og samarbeide om de samme oppgavene.

Interkommunalt samarbeid om tilsyn kan være aktuelt for både store og små kommuner. Kommuner som ønsker å samarbeide om tilsyn, oppfordres til å ta kontakt med nabokommuner. Når ressursene samles ved at man går sammen om en oppgave, kan det være lettere å etablere et solid fagmiljø. Kommuner som ønsker å satse og profesjonalisere seg på tilsyn, kan lettere realisere dette ved påta seg oppgaven som vertskommune og ved det få tilført ressurser til satsingen fra samarbeidskommuner. For andre kommuner vil delegasjon av tilsynsmyndigheten til et interkommunalt samarbeid være en god måte å sikre at denne lovpålagte oppgaven gjennomføres forsvarlig.

Mer informasjon om delegasjon av offentlig myndighetsutøvelse og formelt interkommunalt samarbeid finnes blant annet i:

• Kommuneloven § 20-1 – § 20-10

• Veiledning fra KRD "Vertskommunemodellen i kommuneloven § 28a flg." (Merk: Ny lov fra 2018.)

• Rundskriv H-02/07 Rundskriv om ikraftsetting av endringer i kommuneloven

Kommuneloven har fått et nytt kapittel 5 B om en ny interkommunal samarbeidsmodell – samkommunemodellen. De nye bestemmelsene er tatt inn i §§ 28-2a til 28-2v.

Samkommunemodellen er som vertskommunemodellen utformet for å gjøre det forsvarlig å overlate kommunale kjerneoppgaver med innslag av offentlig myndighetsutøvelse til et interkommunalt samarbeid. Samkommunemodellen er likevel i større grad tilpasset samarbeid mellom flere kommuner og på et bredere og mer sektorovergripende oppgavefelt.

Modellen er et frivillig tilbud til kommuner om en ny samarbeidsmodell på lik linje med andre lovfestede modeller for interkommunalt samarbeid.

Samkommunen er et eget rettssubjekt og ikke en del av deltakerkommunenes virksomhet. Samkommunens øverste organ er samkommunestyret som blir valgt av og blant kommunestyremedlemmene i deltakerkommunene. Hver kommune skal ha minst tre representanter i samkommunestyret.

Samkommunestyret kan opprette underliggende folkevalgte organer. Samkommunen skal videre ha egen administrasjonssjef og egne ansatte.

Samarbeid i form av en samkommune innebærer at deltakerkommunene overfører oppgaver og avgjørelsesmyndighet til samkommunen. Loven legger ingen begrensninger på hvilke typer oppgaver og hvilken myndighet som kan overføres fra deltakerkommunene til samkommunen.

Deltakerkommunene har ingen instruksjons- eller omgjøringsrett overfor vedtak som treffes i samkommunen. Det er samkommunen selv som vil være rettslig ansvarlig for sine faktiske handlinger og vedtak.

Samarbeidet skal bygge på en samarbeidsavtale. Loven stiller nærmere krav til hva en slik avtale som et minimum skal inneholde. Avtalen kan også regulere andre forhold enn de som er obligatoriske.

Samkommunen blir indirekte finansiert av deltakerkommunene. Den enkelte deltakerkommunene hefter ubegrenset for en andel av samkommunens forpliktelser.

En samkommune kan være vertskommune i et vertskommunesamarbeid etter kommuneloven § 28-1b, jf. § 28-1a for andre enn deltakerkommunene i samkommunen. Utover dette kan ikke samkommunen delta i andre sammenslutninger.

For mer informasjon om reglene om samkommuner, se KRDs rundskriv av 21.06.12, Rundskriv H-2/12: verksetting av endringer i kommuneloven - samkommune mv.